建設(shè)工程合同主要包括施工合同、設(shè)計(jì)合同、勘察合同、監(jiān)理合同、咨詢(xún)合同等。因建設(shè)工程合同具有周期長(zhǎng)、價(jià)格高、不確定因素多等特點(diǎn)，對(duì)其有效管理的意義就尤顯重要。有效的合同管理是促進(jìn)項(xiàng)目各參建方能全面履行合同約定、確保建設(shè)目標(biāo)的重要措施。然而通過(guò)近幾年對(duì)政府投資項(xiàng)目開(kāi)展審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于建設(shè)單位業(yè)務(wù)水平參差不齊、不重視合同管理、缺少地方標(biāo)準(zhǔn)等因素，項(xiàng)目建設(shè)中合同管理還存在諸多問(wèn)題亟待解決。本文結(jié)合審計(jì)工作實(shí)際，淺談?wù)顿Y項(xiàng)目建設(shè)合同管理存在的主要問(wèn)題與建議。

　　一、政府投資項(xiàng)目建設(shè)合同管理存在的問(wèn)題

　?。ㄒ唬┖贤て诘闹贫ê吐男腥狈茖W(xué)性、合理性。許多項(xiàng)目建設(shè)單位在合同簽訂時(shí)僅憑主觀意愿，忽略項(xiàng)目必要的開(kāi)工條件和施工工藝所需的時(shí)間，使得合同工期的制定不科學(xué)、不合理。這造成的直接后果，一是施工單位為了保證合同工期，采取趕工而增加的各種措施費(fèi)，需由建設(shè)單位買(mǎi)單；二是建設(shè)單位無(wú)法滿(mǎn)足開(kāi)工條件，導(dǎo)致工期滯后，從而發(fā)生合同外的人工、材料、機(jī)械價(jià)差。例如，在某工程項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，由于征地拆遷等原因，工期延遲開(kāi)工2個(gè)月，后為保證按期完工，采取一次投入模板及腳手架的趕工措施，加大了工程投資，但建設(shè)單位后期又減弱了對(duì)工期的管理，使實(shí)際的施工工期又滯后近6個(gè)月，導(dǎo)致前期加快工期的措施毫無(wú)意義，造成了損失浪費(fèi)。

　?。ǘ┖贤?xì)節(jié)約定不夠嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致。一些工程合同對(duì)結(jié)算、付款等主要內(nèi)容的約定不明確或根本不做約定，主觀隨意性強(qiáng)，缺少法律依據(jù)。由于合同條款不明確、事項(xiàng)不具體、內(nèi)容有歧義，導(dǎo)致結(jié)算時(shí)存在較大爭(zhēng)議，發(fā)揮不了合同應(yīng)有的約束作用，也給審計(jì)工作的開(kāi)展帶來(lái)了不小的困難。例如，在某房建工程結(jié)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，甲乙雙方在主體施工合同中關(guān)于結(jié)算方式約定為固定價(jià)格合同，但未明確是固定單價(jià)合同還是固定總價(jià)合同，從而給施工單位可乘之機(jī)，在工程結(jié)算時(shí)選擇對(duì)自己有利的結(jié)算方式，導(dǎo)致雙方產(chǎn)生了爭(zhēng)議。

　?。ㄈ┭a(bǔ)充協(xié)議與主合同相沖突相違背。一些建設(shè)單位在通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選定施工單位后，根據(jù)招投標(biāo)文件的要求簽訂了中標(biāo)合同，后又簽訂補(bǔ)充協(xié)議，而補(bǔ)充協(xié)議存在違背主合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，對(duì)已明確的結(jié)算方式、價(jià)款調(diào)整方法和范圍、風(fēng)險(xiǎn)范圍等又進(jìn)行重新約定，導(dǎo)致對(duì)同一事項(xiàng)約定不一致，甚至相互矛盾，使得招投標(biāo)僅成為選擇施工單位的方式，其過(guò)程中的約定淪為一紙空文。例如，在某項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，工程招標(biāo)文件中對(duì)綜合單價(jià)的約定為:“本工程采用綜合單價(jià)合同。投標(biāo)人所報(bào)的綜合單價(jià)在合同實(shí)施期間保持不變，它不因勞務(wù)、材料、機(jī)械等的價(jià)格變動(dòng)而做任何調(diào)整。”但建設(shè)單位同施工單位于次年年初又簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，協(xié)議中約定工程結(jié)算方式為:“本項(xiàng)目?jī)r(jià)款采用可調(diào)價(jià)格合同，材料價(jià)格以施工期間的市場(chǎng)價(jià)格為基數(shù)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，人工、機(jī)械價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格及省市有關(guān)人工、機(jī)械費(fèi)用調(diào)整通知辦法確定?！毖a(bǔ)充工程合同簽訂的關(guān)于工程結(jié)算的約定背離了招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。

　?。ㄋ模┖贤男胁粐?yán)格，責(zé)任劃分不明確。一些建設(shè)單位在簽訂工程合同后，就以為有了保障萬(wàn)事大吉，不再關(guān)心合同的履行情況，使得后續(xù)承建單位未充分履行合同內(nèi)容，導(dǎo)致工程出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，有機(jī)會(huì)將本應(yīng)由其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給建設(shè)單位，規(guī)避合同義務(wù)，增加工程造價(jià)，建設(shè)單位未能按合同約定分?jǐn)傌?zé)任。例如，某項(xiàng)目竣工決算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，由于設(shè)計(jì)單位缺乏經(jīng)驗(yàn)，其出具的護(hù)坡結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不符合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際條件，無(wú)法施工，影響了施工工期及建設(shè)程序的執(zhí)行，造成了損失浪費(fèi)，但建設(shè)單位在處理此問(wèn)題時(shí)，并未追究該設(shè)計(jì)單位的責(zé)任。

　?。ㄎ澹┖鲆曉O(shè)計(jì)成果與設(shè)計(jì)費(fèi)間的關(guān)系。2002年出版的《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)設(shè)計(jì)的工作內(nèi)容細(xì)分了幾個(gè)階段（如方案設(shè)計(jì)階段、初步設(shè)計(jì)階段、施工圖設(shè)計(jì)階段等），又列明了幾個(gè)附加服務(wù)內(nèi)容項(xiàng)目（如概算編制、竣工圖編制等），并對(duì)每個(gè)階段的設(shè)計(jì)費(fèi)所在比例及附加服務(wù)取費(fèi)均作了具體說(shuō)明，但建設(shè)單位在簽訂設(shè)計(jì)合同時(shí)容易忽視設(shè)計(jì)單位需要交付的設(shè)計(jì)成果與設(shè)計(jì)費(fèi)間的關(guān)系。例如，在某項(xiàng)目竣工決算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，合同約定設(shè)計(jì)成果包括初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、技術(shù)規(guī)范、工程量清單及標(biāo)底編制、項(xiàng)目建議書(shū)編制、可研報(bào)告編制，在實(shí)際實(shí)施設(shè)計(jì)工作中，設(shè)計(jì)單位并未按照合同約定完成工程量清單及標(biāo)底的編制，對(duì)此建設(shè)單位未將設(shè)計(jì)費(fèi)進(jìn)行扣減。

　　二、項(xiàng)目投資建設(shè)中合同管理存在問(wèn)題的原因

　　上述施工合同簽訂中存在的問(wèn)題，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中屢見(jiàn)不鮮，分析其產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┎话匆?guī)定簽訂工程合同。在合同簽訂時(shí)未能按照招投標(biāo)文件和合同示范文本的規(guī)定進(jìn)行簽訂，違背其實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，使得其從源頭上失控。

　　（二）建設(shè)單位缺少完備的合同管理體系。一些建設(shè)單位合同管理體系尚不完備，缺乏必要的合同審查和評(píng)估程序，缺乏對(duì)合同管理的有效控制和監(jiān)督。一些建設(shè)單位甚至沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的合同管理部門(mén)和人員，合同管理意識(shí)普遍淡薄；合同的簽訂和執(zhí)行人員缺乏法律基礎(chǔ)知識(shí)和相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，為合同管理留下諸多隱患。

　　（三）地方政府缺少合同管理的相關(guān)規(guī)定。目前我國(guó)除了《合同法》及各工程合同示范文本，尚沒(méi)有針對(duì)合同簽訂、合同執(zhí)行等合同管理方面的相關(guān)規(guī)定，使得合同管理缺少法律依據(jù)，給一些單位的不規(guī)范行為可乘之機(jī)。

　?。ㄋ模┬袠I(yè)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管乏力。部分行業(yè)監(jiān)管部門(mén)對(duì)合同管理的認(rèn)識(shí)不夠全面，認(rèn)為建設(shè)單位只要依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)合同示范文本和招標(biāo)文件的專(zhuān)用條款就足以約束合同管理，這種松散的監(jiān)管作風(fēng)往往不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)合同內(nèi)容對(duì)財(cái)政資金造成的威脅。

　　三、政府投資項(xiàng)目建設(shè)中合同管理的審計(jì)建議

　?。ㄒ唬┩晟坪贤暮炗喓蛯彶楣ぷ?。補(bǔ)充協(xié)議須規(guī)范在招標(biāo)文件、主合同及法律法規(guī)以?xún)?nèi)，杜絕合同簽訂的隨意性，避免造成建設(shè)資金的流失。加強(qiáng)對(duì)工程合同簽訂的專(zhuān)業(yè)審查和管理，促進(jìn)合同規(guī)范簽訂，必要時(shí)可請(qǐng)法律顧問(wèn)把關(guān)，從源頭上杜絕不合法行為的發(fā)生。從被動(dòng)應(yīng)付和處理合同糾紛轉(zhuǎn)到主動(dòng)預(yù)防合同糾紛，從而增強(qiáng)項(xiàng)目管理水平、提高投資效益。

　?。ǘ┘訌?qiáng)合同管理制度建設(shè)和人員培訓(xùn)工作。合同管理是建筑工程項(xiàng)目管理的核心，是工程管理的靈魂，建設(shè)單位應(yīng)不斷完善合同管理制度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和工程管理人員的培訓(xùn)，促使相關(guān)從業(yè)人員掌握合同法律制度，強(qiáng)化合同管理意識(shí),有能力為工程合同的合法性、完整性和嚴(yán)謹(jǐn)性把關(guān)和負(fù)責(zé)。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)監(jiān)管部門(mén)的合同審查力度。行業(yè)主管部門(mén)的合同管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)中標(biāo)合同的審查，重點(diǎn)審查合同文本是否規(guī)范，合同的內(nèi)容和條款是否與招標(biāo)文件一致，是否存在與投標(biāo)文件相背離的內(nèi)容等，對(duì)不符合要求的合同一律不予備案。財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)合同執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督管理，項(xiàng)目資金嚴(yán)格按照合同約定的進(jìn)度支付，對(duì)重大的工程變更實(shí)行先審核后實(shí)施的控制制度，控制工程施工過(guò)程中的隨意變更。

　?。ㄋ模┩菩姓顿Y項(xiàng)目代建制。代建單位多數(shù)是由理論素養(yǎng)高，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)業(yè)人員組成的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，是專(zhuān)門(mén)從事政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的部門(mén)。推行代建制有利于充分發(fā)揮該領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，可有效避免合同管理出現(xiàn)的許多認(rèn)知性問(wèn)題，一定程度上扼制不法合同的產(chǎn)生。

（文件來(lái)源：長(zhǎng)春市審計(jì)局固定資產(chǎn)投資審計(jì)處 楊迪）