財政部2012年發(fā)布了《內(nèi)控規(guī)范》，要求自2014年1月1日起在全國范圍內(nèi)實施，2015年財政部下發(fā)的《指導(dǎo)意見》規(guī)定了一個時間節(jié)點，全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位必須在2020年前完成內(nèi)控體系建設(shè)工作。據(jù)我們了解，大多數(shù)單位著手開始內(nèi)控建設(shè)工作并不是因為財政部這兩個文件，而是2016年下半年財政部下發(fā)了關(guān)于開展基礎(chǔ)性評價工作的通知，財政部要動真格的檢查了，單位于是就開始行動了。2017年財政部又下發(fā)了部門性法規(guī)文件《內(nèi)控報告管理制度》，要求單位每年必須按要求提交《內(nèi)控報告》，除了財政部門，審計部門和巡視巡查組也參與到內(nèi)控監(jiān)督檢查工作中來了，更重要的是，新《會計法》修訂稿將單位內(nèi)部建設(shè)情況作為一項監(jiān)督和追責(zé)的內(nèi)容。所以，對每一個行政事業(yè)單位來說，內(nèi)控都不是可做可不做的一項工作，而是黨中央要求的政治任務(wù)和國家法定的一項重要工作，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅實基礎(chǔ)和有力支撐。對于地市級、縣區(qū)級黨政機關(guān)和事業(yè)單位，應(yīng)該如何規(guī)劃和推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)工作呢？根據(jù)我們對財政部相關(guān)文件的解讀和為100余家單位提供內(nèi)控咨詢的實踐經(jīng)驗，建議單位可以考慮選擇以下步驟和方式開展內(nèi)控建設(shè)工作。

一、不爭先別落后

對每一家單位來說，內(nèi)控建設(shè)都是一項全新的、復(fù)雜的工作。財政部2012年發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》是“試行”版本，財政部也是在摸著石頭過河。財政部到目前為止下發(fā)了三個關(guān)于內(nèi)控建設(shè)的規(guī)范性文件：《內(nèi)控規(guī)范》、《指導(dǎo)意見》和《內(nèi)控報告管理制度》，除了這三個文件，每年《內(nèi)控報告》提出的編報要求也是財政部對單位內(nèi)控建設(shè)的指引和指導(dǎo)。所以我們建議單位內(nèi)控建設(shè)緊跟財政部以上文件的要求就可以了，沒必要超前，比如，2012年《內(nèi)控規(guī)范》要求的內(nèi)控范圍是六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，2015年《指導(dǎo)意見》又增加了權(quán)力運行，那我們就針對決策、執(zhí)行、監(jiān)督，分級授權(quán)等權(quán)力運行和六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域開展內(nèi)控建設(shè)工作就可以了，目前還沒有必要把日常的人事管理、黨建工作納入到內(nèi)控建設(shè)的范圍之內(nèi)。

根據(jù)財政部門的要求，所有使用財政性資金的黨政機關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體等都必須要進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)，所以在決定開始內(nèi)控建設(shè)工作之前，不妨先考察一下本地區(qū)、本系統(tǒng)其他單位是否都已經(jīng)開始了這項工作。如果本地區(qū)、本系統(tǒng)的單位都還沒有開始做，那就暫時不用著急；如果已經(jīng)有一些單位開始做了，那就別扛著，趕快跟領(lǐng)導(dǎo)匯報吧！我們建議“不爭先”的原因，是考慮到目前憑自己的力量設(shè)計編寫《內(nèi)控手冊》的單位少之又少，這就面臨一個選擇咨詢服務(wù)機構(gòu)的問題，就像在淘寶網(wǎng)購要先看看評價一樣，打聽一下其他單位對咨詢服務(wù)機構(gòu)專業(yè)水平和服務(wù)能力的評價，選擇對了，省心省事；如果選擇的咨詢機構(gòu)沒有研發(fā)實力，只是套個模板糊弄著做個手冊應(yīng)付檢查，每年填報《內(nèi)控報告》和手冊更新升級的時候，牽頭部門財務(wù)科還是焦頭爛額。

當(dāng)然，內(nèi)控建設(shè)是絕對不能落后的。財政、審計、巡視巡察組每年都可能對單位進(jìn)行檢查，2019年《會計法》修訂草案第二十六條增加了關(guān)于單位內(nèi)控建設(shè)的要求，第四十四條明確規(guī)定，未按規(guī)定建立并實施內(nèi)部控制的單位，對單位“一把手”、分管領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)負(fù)責(zé)人，要進(jìn)行經(jīng)濟處罰和行政處分。單位內(nèi)控建設(shè)的情況，已經(jīng)上升到人大立法的高度了，法律的底線，是絕對不能碰的。

二、先手冊后軟件

簡單了說，內(nèi)控建設(shè)初期階段的工作就是設(shè)計編寫《內(nèi)部控制手冊》和上信息化軟件，這兩項工作應(yīng)該先做哪個呢？我們建議按照“先手冊后軟件”的順序做。首先來看財政部對這個問題是怎么要求的，每年財政部下發(fā)的《內(nèi)控報告》編報要求，重點就是梳理流程、查找風(fēng)險點、制定措施、建立制度等等，對信息化建設(shè)工作提出的要求比較少。其次是從費用角度考慮，咨詢機構(gòu)設(shè)計編寫一套《內(nèi)部控制手冊》的費用，要比上軟件的費用少的多，在辦公經(jīng)費里擠一擠就能解決了。上套軟件少則十幾萬，甚至幾十萬，單位必須要編制項目經(jīng)費預(yù)算，財政局能不能批是個問題，即便是批了，年終還要進(jìn)行項目支出績效評價，如果績效不達(dá)標(biāo)，單位負(fù)責(zé)人和牽頭部門是要被問責(zé)的。最后從內(nèi)控實施的角度考慮，各科室和崗位內(nèi)控職責(zé)沒有理清、流程沒有優(yōu)化、制度不規(guī)范、執(zhí)行的各項標(biāo)準(zhǔn)沒有明確（比如“三重一大”中大額資金的標(biāo)準(zhǔn)），基礎(chǔ)工作沒有做好，盲目上信息化軟件，很可能會推行不下去。實際上，無論政府機關(guān)還是企事業(yè)單位，失敗的信息化項目要比成功的項目多的多。

三、先框架后細(xì)化

內(nèi)控涉及到單位權(quán)力運行和六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，需要管控的事項很多，所以在開始設(shè)計編寫《內(nèi)部控制手冊》之前，就需要考慮細(xì)化到什么程度的問題。我們建議在內(nèi)控建設(shè)的初期階段，先把內(nèi)控體系的框架建立起來，風(fēng)險評估、單位層面、業(yè)務(wù)層面、評價監(jiān)督、流程圖、管理制度、表單體系等，一個都不能少。財政部要求的，該有的我們都有了，可能某項業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)還沒有細(xì)化，那就明年再更新升級吧，比如差旅費、會議費等支出項目，這些費用都屬于基本支出的范圍，流程基本一致，只是報銷用的原始單據(jù)不同而已，因此在建設(shè)初期階段設(shè)計一個基本支出管理流程圖就可以了。這就相當(dāng)于解決一個人有房住的問題，蓋一個房子，有門有窗、通水通電，能基本上滿足能住的需求就行了。如果想住的舒適一點，那就得安裝空調(diào)、鋪地板、買家具等等，這是后期階段建設(shè)的工作。從費用的角度考慮，咨詢服務(wù)機構(gòu)的收費是與項目投入的時間精力成正比的，做的太細(xì)太全面，收費肯定要高。從單位執(zhí)行的角度考慮，內(nèi)部控制對業(yè)務(wù)活動是起約束作用的，如果流程圖太多太繁瑣，可能大家在實際工作中一時半會適應(yīng)不了，工作效率會受到影響。內(nèi)控建設(shè)只有起點，沒有終點，所以按照先框架后細(xì)化的步驟分期建設(shè)，每年都新任務(wù)，年年都有新進(jìn)展，起碼我們財務(wù)科年底寫工作總結(jié)時有新素材新亮點了吧。

四、先建立后升級

單位設(shè)計編寫了《內(nèi)部控制手冊》，也上了信息化軟件，是不是內(nèi)控建設(shè)工作就算完成了？當(dāng)然不是，這頂多算是完成了內(nèi)控體系建立階段的工作。黨中央和各級政府主管部門每年都會下發(fā)、修訂涉及單位內(nèi)控的新法規(guī)、新文件，比如，2019年黨中央修訂了《黨組工作條例》，文件涉及到黨組在單位的地位、黨組集體議事決策的要求等內(nèi)容，非常重要。單位的制度文件必須要及時根據(jù)新法規(guī)、新文件進(jìn)行相應(yīng)的更新和升級，自2018年開始，每年的《內(nèi)控報告》也都會要求單位提供流程和制度更新升級的佐證材料。所以，單位首先應(yīng)該按規(guī)范要求建立起內(nèi)控體系文件，具體來說就是設(shè)計編寫《內(nèi)部控制手冊》，然后每年還應(yīng)該著手準(zhǔn)備內(nèi)控體系文件的升級和更新工作，單位可以獨立完成這項工作，當(dāng)然也可以繼續(xù)聘請咨詢服務(wù)機構(gòu)提供后續(xù)升級服務(wù)。

單位內(nèi)控建設(shè)，謀定而后動，選擇大于努力，做好打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備吧！