北京市西城區(qū)廣外街道紅蓮菜市場升級成為集蔬菜零售、洗衣洗染、理發(fā)、修理、家政以及便利超市等八大服務(wù)為一體的綜合性便民服務(wù)網(wǎng)點。資料照片

“能解決的問題都破題了，余下的都是硬骨頭?！边@是記者在北京采訪時經(jīng)常聽到的一句話。作為10多年來人口增加了近千萬的超大型城市，北京城市治理積累了不少原有機制“看得見、管不著”的問題，難點在基層，痛點在群眾身邊。

啃下硬骨頭，要有新辦法。11月中旬，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng)新的探索》，認(rèn)為北京市委以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革為抓手，積極探索黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng)新，聚焦辦好群眾家門口事，打通抓落實“最后一公里”，形成行之有效的做法。

北京是如何以黨建引領(lǐng)創(chuàng)新基層治理體制機制的？它又取得了哪些實實在在的成效？記者近日對此進行了調(diào)查采訪。

發(fā)現(xiàn)

基層創(chuàng)新成為改革“一號課題”

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，源自平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)一次“倒逼”式的整改。這種下級“吹哨”、上級各部門30分鐘內(nèi)應(yīng)急“報到”的聯(lián)合執(zhí)法新機制，使14年屢禁不止的黃金盜采終于銷聲匿跡。

位于北京市最東端的金海湖鎮(zhèn)，歷史上以金礦資源聞名，雖然早已禁止開采，但在利益驅(qū)使下，仍有人上山“挖金”牟利，屢禁不止。2016年5月，金海湖鎮(zhèn)發(fā)生重大金礦盜采案件，造成嚴(yán)重安全事故，導(dǎo)致6死1傷。由于聯(lián)合執(zhí)法難、調(diào)查取證難、固定證據(jù)難，該案直到2017年12月21日才二審判決結(jié)案。

血的教訓(xùn)就在眼前，但問題仍舊沒有徹底解決?！暗V難以后，鎮(zhèn)里增加人力、物力，進行了人防、技防綜合管控，即使這樣，非法掘金和砂石盜采依然沒有被制止住?！苯鸷：?zhèn)黨委書記韓小波坦言，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，面對基層治理中的失管、失控及諸多的底線問題，也想管，也一直在管，“我們也搞過聯(lián)合執(zhí)法，但是由于職責(zé)不清，造成聯(lián)而不合，真正是‘看得見的管不了，管得了的看不見’‘叫腰腿不來，叫腿腰不來’?！?/p>

如何對癥下藥，根治病癥？平谷區(qū)委、區(qū)政府痛定思痛，深入摸病根兒：鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線最容易發(fā)現(xiàn)盜挖盜采情況，卻沒有執(zhí)法權(quán)；執(zhí)法部門雖有執(zhí)法權(quán)，但難以及時深入一線發(fā)現(xiàn)和解決問題。更關(guān)鍵的是，街鄉(xiāng)、委辦局等部門條塊分割，管理分散，執(zhí)法既有空當(dāng)，也有斷層。2017年，平谷區(qū)果斷決定，打破條條框框，將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在金海湖鎮(zhèn)成立了“雙安雙打”臨時黨支部和指揮部，由韓小波擔(dān)任黨支部書記和總指揮，16個區(qū)級職能部門一把手任指揮部成員和支部委員。

“區(qū)里賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)和考核權(quán)。”韓小波介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)出召集信號，各相關(guān)部門執(zhí)法人員必須在30分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場，根據(jù)職責(zé)拿出具體執(zhí)法措施，“事不完，人不走”?！班l(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”，困擾金海湖多年的盜挖盜采問題迎刃而解。

平谷探索的調(diào)查報告，放到了市委主要領(lǐng)導(dǎo)同志的桌上。這一年，為了摸清基層情況，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)一直在基層調(diào)研，僅東城區(qū)，北京市委書記蔡奇就去了33次，大街胡同都走遍了，為了解決王府井南口的堵車問題，親自召開協(xié)調(diào)會。巴掌大的地方，長安街、步行街、胡同口糾結(jié)在一起，不同的事務(wù)，分屬市區(qū)街道不同層級管著，公交線路、旅游大巴、停車位、單車停放、道路秩序……管理權(quán)限分屬不同部門。王府井管委會對堵車原因一清二楚，然而，“九龍治水”，誰能把“九條龍”一起呼喚來共同發(fā)力呢？

“原湯化原食”，基層的問題靠基層的辦法來解決。“平谷探索”為北京市委破解基層治理難題打開了一扇窗。

經(jīng)過進一步調(diào)查研究，2017年9月，北京市委常委會決定，將平谷區(qū)的經(jīng)驗做法總結(jié)提升為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，并作為2018年全市“1號改革課題”，向16個區(qū)選點推廣。

今年1月，十二屆北京市委深改領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議審議通過《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，明確了加強黨對街鄉(xiāng)工作的領(lǐng)導(dǎo)、推進街道管理體制改革、完善基層考核評價制度、推行“街巷長”機制等14項重要舉措。破解基層治理難題，北京找到了抓手。

目前，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報道”改革在北京全市169個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，占總數(shù)的51%，在探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理有效路徑、解決基層治理難題、切實增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感等工作上取得了初步成效。

推動社會治理重心向基層下移、把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，是黨的十九大提出的重要任務(wù)?！半S著工作的不斷推進，我們對這項工作的認(rèn)識也在不斷深化?！北本┦形M織部副部長張革說，“‘街鄉(xiāng)吹哨、部門報到’是一種形象的說法，這項改革的核心就是以黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理為主線，牢牢把握首都城市發(fā)展規(guī)律和治理規(guī)律，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘。”

賦權(quán)

一根針如何撬動千條線

“吹哨報到”機制的關(guān)鍵，是向街鄉(xiāng)“賦權(quán)”。東城區(qū)東華門街道工委書記趙宏松說，街道指揮區(qū)級職能部門，過去想也不敢想?！吧谧印苯坏浇值朗稚?，到底能不能吹響？如何才能吹響？是吹響一陣子，還是形成長效機制？

俗話說“官大一級壓死人”“上面千條線，下面一根針”。誰都明白管理重心下移，是治療城市病的良藥，但各個部門往往會把住原有職能不撒手，這樣“一根針”如何撬動“千條線”？這個反向發(fā)力的過程，北京通過“一把手工程”和基層雙向推動，經(jīng)歷了期盼與疑慮、磨合與配套，最終發(fā)揮出攻堅克難的力量。

改革的關(guān)鍵在落實，落實關(guān)鍵在一把手。圍繞黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作，蔡奇親自謀劃、親抓落實。今年2月以來，他赴基層一線專題調(diào)研40余次。下基層聽意見、走街串巷看成效，成為工作常態(tài)。很快，北京市各區(qū)均成立了由區(qū)委書記牽頭、區(qū)委專職副書記具體負(fù)責(zé)的專班，這個專班，重在針對運營中出現(xiàn)的問題，即時研究情況，抓機制完善、抓政策配套。

東城區(qū)的工作人員告訴記者，實施“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”新機制，街鄉(xiāng)這個“塊”與職能部門這個“條”，首先需要重新磨合。

過去，“條”與“塊”對接參差不齊，解決棘手問題，常常需要上級領(lǐng)導(dǎo)親自“掛帥”，帶著職能部門去街道集體“會商”，當(dāng)場拍板。這樣的做法難以“常態(tài)化”運轉(zhuǎn)?！啊畻l’與‘塊’就像輪轂與鏈條，只有兩者都動起來，才能發(fā)揮作用，不能只有輪轂轉(zhuǎn)而鏈條不動”。

聽說要向街道賦權(quán)，政府職能部門的反應(yīng)不一：“權(quán)力給了街道，我們職能部門的工作抓手在哪里？還是說所有任務(wù)都由街道接盤？”

“條”與“塊”的矛盾，歷來在基層社會治理中仿佛是一個“結(jié)”，糾纏在一起，以致相互推諉。由于強調(diào)屬地責(zé)任，職能部門通過“漏斗效應(yīng)”將大量的事務(wù)“漏”到街道、社區(qū)一級，導(dǎo)致街道、社區(qū)越來越忙，但“看得見的管不著，管得著的看不見”，許多問題街道解決不了。

如何理順條塊關(guān)系？“賦權(quán)，首先要確權(quán)?！睎|城區(qū)委副書記、區(qū)政協(xié)主席宋鐵健說，有“清單”才有操作路徑，才有后面合理的考核和評價。

東城區(qū)從頂層設(shè)計開始，對街道的定位和職責(zé)進行了梳理，形成了106項街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責(zé)清單，明確除街道工委和辦事處職責(zé)清單以及涉及城市管理、民生保障、社區(qū)建設(shè)和公共安全工作以外，其他職能部門不得隨意向街道安排工作，確保街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務(wù)。

確權(quán)只是第一步。在確權(quán)基礎(chǔ)上，東城區(qū)賦予街道對重大事項的意見建議權(quán)、對綜合性事項的統(tǒng)籌調(diào)度權(quán)，制定了區(qū)政府部門派出機構(gòu)人事任免事先征求街道工委意見和派駐人員考核的具體辦法，完善自下而上的考核評價制度，將街道對政府部門的績效考核權(quán)重提高到30%，實現(xiàn)了“條條圍著塊塊轉(zhuǎn)”。

基層反向發(fā)力，在制度上有了配套，有了細(xì)化，有了保障。“吹哨報到”機制，很快顯示出了它針對棘手問題“集中優(yōu)勢打殲滅戰(zhàn)”的威力。

東華門街道附近的王府井地區(qū)是北京集中體現(xiàn)大國風(fēng)范、時代風(fēng)尚的“金名片”。但長期以來，該地區(qū)交通秩序比較混亂，特別是周邊街巷胡同停車難、停車亂的問題十分突出。

王府井大街東側(cè)，就有一條堵車出了名的胡同——煤渣胡同，全長301米，主路寬8米，呈東西走向，胡同南側(cè)緊鄰北京協(xié)和醫(yī)院北大門急診大樓，胡同北側(cè)有多個胡同小區(qū)，居住著300余戶本地居民。

由于地理位置特殊，每年往來觀光旅游、看病就診的人群非常龐大，煤渣胡同周邊人流、車流密集，再加上兩側(cè)亂停車，這條胡同從早到晚被堵得水泄不通?！昂用褡约和＼囈渤闪舜箅y題，見縫插針都插不進去?！焙献籼埔阏f。

“不是不想解決，根本就解決不了!”趙宏松很無奈。

疏堵首先要禁停，一來街道沒有執(zhí)法權(quán)，二來王府井寸土寸金，不讓停，那么老百姓的車該停哪兒去？煤渣胡同堵了治、治了堵，始終難以根治。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制下，東華門街道一聲哨響，眾多職能部門云集，對煤渣胡同交通秩序進行綜合整治：區(qū)交通委將胡同的路側(cè)停車位全部取消，清除車位線及車位編號；區(qū)交通支隊在非機動車道和機動車道中間增設(shè)了隔離護欄，違法停車再也鉆不了空子，行人有了更安全的專屬步道；東華門街道綜合執(zhí)法隊依法取締胡同中部的兩輛占道房車，胡同道路豁然開朗。

最后，如何才能讓老百姓的車有地兒停，又能停得起？東華門街道出面，與王府井周邊的商業(yè)配套停車場進行協(xié)調(diào)，以優(yōu)惠價格為居民提供共享車位。

“王府井地區(qū)停車每個月怎么也得花費1500元到1800元，但是我們居民停車，每月就收500元?！焙炗喠送＼噮f(xié)議的唐毅表示，以前將車胡亂停在路邊，雖然免費，但是不安全，車被劃傷過，還是現(xiàn)在有正規(guī)停車位踏實。

只通行，不停車，王府井地區(qū)正式打造成北京市首個“不停車街區(qū)”。11月初，當(dāng)記者再次來到昔日擁擠不堪的煤渣胡同，眼前的景象已與往日截然不同。胡同中保留了4米的機動車道，旁邊還有非機動車和行人通行的專用通道。胡同中沒有車輛滯留，一輛輛汽車順暢地駛過。

“‘街鄉(xiāng)吹哨、部門報到’不是一句口號，而是一種機制，有抓手、能落實，讓我們在一線解決困難、提升服務(wù)有了底氣?！壁w宏松感慨道。

在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)，哨聲一響，應(yīng)者云集，效率倍增。那么，跨行政區(qū)域的怎么辦？“‘街鄉(xiāng)吹哨、部門報到’，不僅僅是簡單地通過‘吹哨報到’來解決某一問題，而是探索建立一套服務(wù)群眾的響應(yīng)機制，堅持民有所呼、我有所應(yīng)，努力走好新時代群眾路線，解決好群眾身邊的問題?！睆埜锉硎尽?/p>

豐臺區(qū)太平橋街道與西城區(qū)廣安門外街道接壤，和諸多行政區(qū)域相似，交界地帶往往存在環(huán)境臟亂差問題。但由于權(quán)限不清晰，職權(quán)行使受到諸多掣肘，致使街道處于“有心治理，無處發(fā)力”的尷尬境地，生活于此的居民也頗多怨言。

在豐臺區(qū)與西城區(qū)交界線上，一處2000平方米的兩層違建公寓樓高高聳立，1/3屬于西城，2/3屬于豐臺。該處違建自形成后，長期出租住人、無照經(jīng)營等現(xiàn)象一直存在，尤其在上下學(xué)高峰期間交通擁堵嚴(yán)重，影響周邊居民的日常生活。

然而，由于違建所在位置跨區(qū)，拆除存在困難。不管豐臺還是西城誰來執(zhí)法，違建使用者都振振有詞，“憑什么拆我，有本事把這樓鋸開，就拆你們屬地的那半截?！?/p>

群眾的訴求就是哨聲。目前，北京各街鄉(xiāng)已經(jīng)吹響了“綜合執(zhí)法哨、重點工作哨、應(yīng)急處置哨”，在此基礎(chǔ)上，各街鄉(xiāng)不斷摸索，堅持問題導(dǎo)向，形成解決問題的合力。

5月8日上午9點半，太平橋街道與廣外街道吹響“聯(lián)合哨”，存在多年的違建公寓樓被拆除，嚴(yán)重擾民的違建“毒瘤”成為歷史。住在康寧居小區(qū)3號樓的張先生高興地說：“這個地方經(jīng)常出現(xiàn)交通擁堵，路邊垃圾堆物不能及時清理，以后，這條路暢通了，我們心里也更加敞亮了?！?/p>

下沉

干部和職能同時沉到了基層

“部門報到”就要履職，就是要到基層一線、到群眾身邊解決問題。街鄉(xiāng)的“哨子”吹響了，“部門報到”的步子如何跟得上？

執(zhí)法力量到綜合執(zhí)法平臺“報到”、街道干部任街巷長沉到基層“報到”、駐區(qū)黨組織和在職黨員“雙報到”、通過“周末衛(wèi)生大掃除”組織黨員干部到現(xiàn)場“報到”。在實踐中，北京探索出4種主要的“報到”形式，推動力量下沉。

不久前，石景山區(qū)城管八角街道執(zhí)法隊副隊長宋鑫一行來到時代花園底商一處車行執(zhí)法，1個小時前，八角街道社會綜合治理執(zhí)法指揮中心接到群眾舉報，與宋鑫一同前來的，還有八角街道社會綜合治理執(zhí)法指揮中心的公安、環(huán)衛(wèi)、消防、交通、食藥、工商和安監(jiān)7個部門的負(fù)責(zé)人。

“門前修車屬于占道經(jīng)營，門口綠地涉嫌鋪磚，綠化帶存有堆物，營業(yè)執(zhí)照未遷移，目前屬于異地經(jīng)營?！备鶕?jù)群眾舉報內(nèi)容，指揮中心的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人一一排查，責(zé)令整改，不到半小時，處理妥當(dāng)，權(quán)責(zé)分明，立竿見影。

“這事要是擱以前，街道接到舉報要先召集各執(zhí)法部門開會，然后再統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門時間，集中處理，前前后后最少要3天，還不一定能徹底解決問題，現(xiàn)在我們部門‘報到’下沉街道，3天的事情半天就能解決。”

問題的快速解決，得益于石景山區(qū)對城管執(zhí)法力量下沉街道的體制創(chuàng)新：城管執(zhí)法局街道執(zhí)法隊實行“雙重管理”機制，城管執(zhí)法隊員編制、檔案正式移交街道。此外，還有公安、環(huán)衛(wèi)、消防、交通、食藥、工商和安監(jiān)等部門常駐，住建委、衛(wèi)計委、國稅地稅等部門掛牌。在街道層面，形成了聯(lián)合綜合治理執(zhí)法指揮中心，各部門一同破解城市管理頑疾。

與石景山區(qū)類似，北京各區(qū)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛建立街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法平臺，推動執(zhí)法力量下沉。按照“區(qū)屬、街管、街用”的原則，在290個街鄉(xiāng)建立實體化的綜合執(zhí)法中心，普遍采用“1 5 N”模式，即1個城管執(zhí)法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐1至2人，房管、規(guī)劃國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到，將人員、責(zé)任、工作機制、工作場地相對固化，讓部門報到有平臺、有機制、有資源。

除了執(zhí)法力量到綜合執(zhí)法平臺“報到”，北京還積極引導(dǎo)街道干部到基層“報到”，全面推行“街巷長制”。在全市每條街巷設(shè)置“街長”或“巷長”，分別由街道處、科級干部擔(dān)任，牽頭組織社區(qū)層面的基層治理，及時發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)解決堆物堆料、亂停車、地樁地鎖等群眾反映強烈的環(huán)境問題。明確了街巷長承擔(dān)“知情、監(jiān)督、處置、評價”的職責(zé)，建立了“日巡、周查、月評、季點名”機制，并將街巷長向全社會公示，推動街巷長去現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)、解決問題。截至9月底，北京全市共選派街巷長1.5萬名，招募2.3萬名“小巷管家”，在近5000條大街、1.4萬余條小巷發(fā)揮積極作用。

一聲哨響，冬奧組委前來報道，這在以前可能無法想象。石景山區(qū)廣寧街道高井路社區(qū)與冬奧組委駐地——首鋼西十筒倉僅一墻之隔，社區(qū)居民參與冬奧熱情很高。借助區(qū)位優(yōu)勢，區(qū)里也計劃將其打造為冬奧特色社區(qū)，但苦于沒有發(fā)展思路。借助基層黨組織和在職黨員“雙報到”機制，石景山區(qū)廣寧街道吹響了“報到哨”。

從2018年4月起，冬奧組委先后有1名部級干部、8名局級干部及20余名黨員干部以在職黨員身份到高井路社區(qū)“報到”。北京市副市長、冬奧組委執(zhí)行副主席張建東開設(shè)社區(qū)冬奧大講堂；北京冬奧組委秘書長韓子榮為社區(qū)謀劃冬奧特色社區(qū)建設(shè)構(gòu)想；冬奧組委的在職黨員們還積極參與社區(qū)慰問幫扶、公益勞動、冬奧知識宣講等活動。

“在冬奧組委的大力支持下，我們街道確立了建設(shè)冬奧特色社區(qū)的目標(biāo)和路徑，同時通過冬奧特色社區(qū)的建設(shè)，促進了地區(qū)交通、環(huán)境、文化品位等整體提高。”廣寧街道黨工委副書記王志平介紹，其實哨聲吹來的不僅是冬奧組委，“市奧促會、區(qū)體育局、文委、衛(wèi)計委、殘聯(lián)等單位都積極響應(yīng)哨聲，為冬奧特色社區(qū)建設(shè)提供資源、出謀劃策?！?/p>

在落實“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的過程中，北京各區(qū)積極搭建基層黨組織和在職黨員參與社區(qū)黨建、社區(qū)治理的平臺載體，倡導(dǎo)在職黨員走出家門、走進社區(qū)，聽取民意，服務(wù)社區(qū)。目前，北京全市9175個法人單位黨組織、71.73萬名機關(guān)企事業(yè)單位在職黨員全部回屬地居住地街鄉(xiāng)、社區(qū)村“報到”。這支龐大的力量通過公開承諾、建言獻(xiàn)策、辦實事等方式，在環(huán)境整治、教育培訓(xùn)、政策咨詢、服務(wù)群眾等方面發(fā)揮積極作用。

基層治理面對的是基層群眾豐富多彩、多元多樣的日常生活。家門口的樹葉掉了有沒有人掃，胡同里的垃圾清理及不及時……這些看似零碎的“小事”，實際上是關(guān)系群眾切身利益的“大事”，也是群眾的“煩心事”。

在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的探索實踐中，北京市通過“周末衛(wèi)生大掃除”組織黨員干部到現(xiàn)場“報到”，組織黨員干部深入背街小巷，到居民院子里與居民一起開展環(huán)境整治。在黨員干部的帶動下，群眾從“站著看”到“跟著干”，一起動手整治“臟亂差”，形成了周末一道亮麗風(fēng)景線。